Законодательство о специальной оценке условий труда: новые правовые категории и вопросы терминологии
24.10.2016 9:51:00
В статье анализируются изменения трудового законодательства, связанные с нормативным определением ключевых терминов института охраны труда. Отмечено отсутствие системного подхода в правовом регулировании охраны труда работников. Внесены предложения по совершенствованию законодательства, обеспечивающего права работников на безопасные условия труда.
В статье анализируются изменения трудового законодательства, связанные с нормативным определением ключевых терминов института охраны труда. Отмечено отсутствие системного подхода в правовом регулировании охраны труда работников. Внесены предложения по совершенствованию законодательства, обеспечивающего права работников на безопасные условия труда.
Труд является важным фактором, обусловливающим развитие как отдельного человека, так и общества в целом. Поэтому государство берет на себя функции по формированию правовых механизмов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности (ч. 1 ст. 6 ТК РФ). Официальная статистика позволяет в определенной степени оценить эффективность государственного управления охраной труда и применяемых на практике правовых средств, посвященных обеспечению безопасных условий труда.
В докладе Министерства труда и социальной защиты РФ «О реализации государственной политики в области условий и охраны труда в Российской Федерации в 2013 году» <Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Офиц. сайт]. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/salary/9 (дата обращения: 29.05.2015)> (далее – Доклад Минтруда) указано, что в 2013 г. в Фонде социального страхования РФ было зарегистрировано 49939 страховых случаев, связанных с производственным травматизмом, что ниже аналогичного показателя 2012 г. на 11,0% (на 6177 случаев). В результате несчастных случаев на производстве в 2013 г. в Российской Федерации в организациях всех видов экономической деятельности погибло 2757 работников, что на 242 человека, или на 8,1%, меньше, чем в 2012 г. (2999 человек). Численность лиц с впервые установленным в 2013 г. профессиональным заболеванием увеличилась по сравнению с 2012 г. на 4,4% и составила 6993 человека. Хронические заболевания установлены у 6944 человек, острые (отравления) – у 49 человек, из них со смертельным исходом – 15 человек.
Как видим, статистика демонстрирует относительно небольшое улучшение ситуации в области охраны труда, несмотря на которое смертельный травматизм по-прежнему в 2 - 3 раза выше, чем в развитых странах со сходной структурой экономики <Корж В. Смертельный травматизм на производстве в России с 2000 года снизился в 2,3 раза [интервью с директором Департамента условий и охраны труда Минтруда России] // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Офиц. сайт]. URL: http://www.rosmintrud.ru/videobank/502 (дата обращения: 29.05.2015)>. Не следует отрицать «причастность» правового фактора к этой статистике. Нормы трудового законодательства, посвященные вопросам охраны труда, составляют правовую основу для проведения всех мероприятий, направленных на сохранение жизни и здоровья работников, перечисленных в определении понятия «охрана труда» (ст. 209 ТК РФ). Если правовой аспект охраны труда нарушается, также нарушается вся система охраны труда <Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. К.Н. Гусова. М., 2009. С. 559>. Поэтому согласованность и последовательность правовых норм, несомненно, имеют большое значение для предотвращения недоработок в правоприменительной сфере.
На сегодняшний день законодательство об охране труда претерпевает существенные изменения. Наиболее яркие из них связаны с внедрением экономических механизмов стимулирования работодателей к улучшению условий труда на рабочих местах. С этой целью приняты Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее – ФЗ «О специальной оценке условий труда») и Федеральный закон от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда»» (далее – 421-ФЗ).
Следует заметить, что принятие отдельного закона, посвященного специальной оценке условия труда, вызывает определенные сомнения.
Во-первых, с 2006 г. прослеживается тенденция к кодификации трудового законодательства: «Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 90, который внес более трехсот поправок в последний Трудовой кодекс РФ и одновременно признал не действующими на территории Российской Федерации целиком или в части 39 нормативных правовых актов Союза ССР, признал утратившими силу 16 российских источников трудового права, в том числе Законы «О коллективных договорах и соглашениях», «О порядке разрешения «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» <Головина С.Ю. Кодификация трудового законодательства России // Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева // СПС «КонсультантПлюс»>. Таким образом, на фоне обозначенной тенденции представляется незакономерным принятие отдельного законодательного акта.
Во-вторых, по тексту ФЗ «О специальной оценке условий труда» определены такие значимые для целей всего института охраны труда понятия, как специальная оценка условий труда, декларация соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда, идентификация потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов, тяжесть трудового процесса, напряженность трудового процесса и т.п. К сожалению, в названном Законе отсутствует, в отличие от ряда аналогичных нормативных правовых актов, принятых в последние десятилетия, специальная статья, содержащая все ключевые термины, в нем используемые <Кирсанов Р.В., Сапфирова А.А., Бикметов Р.И., Титор С.Е., Шавин В.А., Чершинцева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» // СПС «Гарант»>. Конечно, такая статья облегчила бы правоприменение положений ФЗ «О специальной оценке условий труда». Вместе с тем раздел X ТК РФ, посвященный вопросам охраны труда, содержит в себе достаточно обширный глоссарий. Впрочем, принцип его формирования вызывает вопросы. Так, в ст. 209 ТК РФ отсутствует легальное определение понятия «специальная оценка условий труда», несмотря на то что в статьях ТК РФ оно встречается достаточно часто.
В-третьих, невнесение в ТК РФ изменений, позволяющих составить представление о задачах и целях проведения специальной оценки условий труда, следует считать недоработкой законодателя. Безусловно, к положительным моментам законодательных новелл следует отнести повышение юридической силы основного акта, регламентирующего процесс оценки условий труда на рабочих местах (ранее он регулировался приказом Минздравсоцразвития). Существует мнение, что это обстоятельство «в какой-то степени само по себе обеспечит некоторый рост сознательности работодателей и частоты исполнения его положений». Однако не вызывает сомнений, что специальная оценка условий труда является одной из самых важных процедур по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников, поэтому отсутствие к ней должного внимания на уровне ТК РФ говорит о несправедливом занижении ее значения. Конечно, в ФЗ «О специальной оценке условий труда» содержится значительное количество правовых норм иной отраслевой принадлежности, перегружающих трудовое законодательство. Так, не все вопросы, урегулированные ФЗ «О специальной оценке», имеют непосредственное отношение к правовому регулированию трудовых отношений и отношений, непосредственно связанных с трудовыми, и не могут быть включены в ТК РФ. Тем не менее представляется обоснованным перенос общих положений о специальной оценке условий труда из одноименного федерального закона в ТК РФ.
Помимо прочего, как справедливо заметил А.М. Лушников, анализируемые Законы не отменили целый ряд союзных актов <Лушников А.М. Федеральный закон «О специальной оценке условий труда» и изменения в ТК РФ: достигнут ли баланс интересов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2014. № 4. С. 49>, что способствует развитию правовой неопределенности в регулировании охраны труда работников. Такой подход законодателя отражает бессистемность в государственном управлении охраной труда.
Таким образом, в целях достижения согласованности, непротиворечивости и сохранения целостности правового регулирования наемного труда предполагается последовательным перенос ряда норм ФЗ «О специальной оценке условий труда» в действующий ТК РФ и принятие иных правовых актов по вопросам, закрепление которых в ТК РФ не представляется возможным.
Авторы пояснительной записки к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда"», который впоследствии получил номер 421-ФЗ, обращают внимание на то, что названный законопроект, в частности, содержит уточнение понятийного аппарата в области охраны труда. По этому вопросу в Докладе Минтруда предусмотрено, что такое уточнение позволит повысить качество правоприменения трудового законодательства. Однако анализ нововведений показал, что с вступлением в силу 421-ФЗ произошло не уточнение, как предполагали разработчики, а усложнение понятийного аппарата охраны труда.
Уточнения коснулись понятия «управление профессиональными рисками» (ч. 14 ст. 209 ТК РФ). Законодатель указал на его связь с термином «система управления охраной труда» и исключил упоминание о том, что Минтрудом должно быть разработано положение о системе управления профессиональными рисками. Вместо такого нормативного правового акта, так и не принятого Минтрудом, предполагается утверждение типового положения о системе управления охраной труда. Примечательно, что из п. 5.2 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 <11>, не исключены полномочия Минтруда на принятие соответствующего нормативного правового акта. Хотя такая возможность представлялась при принятии Постановления Правительства РФ от 30.07.2014 № 726 <12>, которым были внесены изменения в названное Положение, касающиеся полномочий Минтруда по принятию нормативных правовых актов, связанных с внедрением специальной оценки условий труда.
Является интересным и то обстоятельство, что термин «профессиональный риск» появился в ТК РФ в 2011 г. Однако, несмотря на проведенные терминологические уточнения, законодательство так и не продвинулось в вопросе правового регулирования управления профессиональными рисками. Следует разделить мнение о том, что главной правовой проблемой охраны труда является потеря ее управляемости, в частности отсутствие системного подхода в управлении охраной труда <Хныкин Г.В. Правовые проблемы управления охраной труда // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2013. № 11. С. 42-49>. Стоит добавить, что эффективное управление охраной труда представляется затруднительным без закрепленной в ТК РФ последовательной концепции организации охраны труда, с использованием актуальной и понятной терминологии.
Из ст. 209 ТК РФ исключены такие термины, как «сертификат соответствия организации работ по охране труда» и «аттестация рабочих мест по условиям труда», что логично, поскольку такие процедуры прекратили свое существование. Наряду с этим ст. 209 ТК РФ не была дополнена правовыми категориями «специальная оценка условий труда» и «декларация соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда», без нормативного закрепления которых в ТК РФ сложно обозначить полный перечень мероприятий, проводимых работодателем в целях обеспечения безопасных условий и охраны руда работников.
Вместе с тем в ст. 209 ТК РФ установлено определение нового понятия «система управления охраной труда». Согласно ч. 8 ст. 209 ТК РФ под системой управления охраной труда следует понимать комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей. Таким образом, под системой управления охраной труда понимается система действий конкретного работодателя, направленных на обеспечение безопасных условий и охраны труда в организации. При этом само наименование определяемой правовой категории не содержит указания на то, что управление охраной труда осуществляется на уровне отдельной организации. Формулировка «система управления охраной труда» указывает скорее на обобщение множества взаимосвязанных методов, элементов, способов управления охраной труда в целом, нежели на обособление деятельности работодателя в области охраны труда. Не вызывает сомнений, что система управления охраной труда включает государственное управление охраной труда и управление охраной труда на предприятиях (в организациях) <Российское трудовое право: учебник / под ред. А.Д. Зайкина. М., 1997. С. 336>. Ввиду этого рассматриваемое определение должно объединять все виды управления, имеющие место в организации охраны труда.
Таким образом, следует заметить, что, по сути, противопоставляя такие правовые категории, как «государственное управление охраной труда» и «система управления охраной труда», в зависимости от уровня организации и управляющего субъекта, законодатель выбрал не совсем удачное наименование. В этой связи предпочтительна замена рассматриваемого термина или же дополнение его следующим образом: «система управления охраной труда в организации».
Кроме того, нормативно установленная дефиниция рассматриваемого понятия содержит нелогичную формулировку. Так, словосочетание «комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, устанавливающих политику...» представляется не вполне логичным. Следует полагать, что слово «устанавливать» в значении «назначить, утвердить, вводить в действие» <Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 838> указывает на деятельность уполномоченных органов или лиц. В рассматриваемом случае таким лицом является работодатель, имеющий в соответствии с действующим трудовым законодательством правомочия на управление производственным процессом и принимающий необходимые локальные нормативные акты. При этом законодатель не относит работодателя к «элементам», устанавливающим политику и цели в области охраны труда. Согласно ч. 14 ст. 209 ТК РФ в число таких элементов входят меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков. Таким образом, из совокупного анализа понятий «система управления охраной труда» и «управление профессиональными рисками» следует, что политику и цели охраны труда в организации устанавливает не работодатель, а «комплекс взаимосвязанных мероприятий, включающий в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков». Ряд нелогичных формулировок ч. 8 ст. 209 ТК РФ следует отнести к недостаткам правового регулирования охраны труда.
В этой связи заслуживает внимания другое определение понятия «система управления охраной труда», закрепленное в нормативном правовом акте, принятом на муниципальном уровне. Так, в контексте действующих Рекомендаций по организации управления охраной труда на территории муниципального образования Нижегородской области, утвержденных Приказом Министерства социальной политики Нижегородской области от 24 ноября 2011 г. № 749, система управления охраной труда понимается как совокупность субъектов управления охраной труда на территории муниципального образования, обеспечивающих с помощью принципов управления реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда.
Под субъектами охраны труда на территории муниципального образования понимаются: администрация муниципального образования, управления, отделы и иные структурные подразделения администрации муниципального образования, работодатели и их объединения, профсоюзы и их объединения и иные уполномоченные работниками представительные органы по вопросам охраны труда, а объектами управления согласно названному документу являются работодатели. Из приведенного определения следует, что работодатели одновременно обладают статусом как субъекта, так и объекта. Конечно, последние могут обладать статусом объекта, если говорить об управлении на муниципальном уровне. Однако формулировка объекта системы управления охраной труда в названных Рекомендациях требует уточнения. Вместе с тем изложенное в названном документе определение понятия «система управления охраной труда» представляется более комплексным по сравнению с приведенным в ст. 209 ТК РФ.
Таким образом, формально-лингвистический анализ нормативно закрепленного термина «система управления охраной труда» показал, что действующая редакция ч. 8 ст. 209 ТК РФ является неточной, не несет необходимой содержательной нагрузки и, как следствие, не снижает уровень правовой неопределенности в регулировании соответствующих отношений, а также не может способствовать повышению качества правоприменения трудового законодательства, как это определено в Докладе Минтруда. Представляется более точной следующая редакция ч. 8 ст. 209 ТК РФ: «Система управления охраной труда в организации – комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой действий и решений работодателя, направленных на установление политики в области охраны труда».
Таким образом, анализ изменений, касающихся терминологии и привнесенных в трудовое законодательство ФЗ «О специальной оценке условий труда» и 421-ФЗ, позволяет заключить, что такие изменения носят фрагментарный характер и не учитывают необходимость комплексного подхода к организации охраны труда. Представляется, что глава ТК РФ, посвященная охране труда, должна содержать основные положения, составляющие «каркас» соответствующего института, которые в дальнейшем будут уточняться, конкретизироваться и развиваться в актах трудового законодательства. Отсутствие последовательного нормативного закрепления таких положений тормозит дальнейшее развитие законодательства об охране труда и усложняет его, делая непрозрачным и сложным для восприятия.
Литература
1. Головина С.Ю. Кодификация трудового законодательства России // Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кирсанов Р.В., Сапфирова А.А., Бикметов Р.И. [и др.]. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» // СПС «ГАРАНТ».
3. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. К.Н. Гусова. М., 2009.
4. Лушников А.М. Федеральный закон «О специальной оценке условий труда» и изменения в ТК РФ: достигнут ли баланс интересов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2014. № 4. С. 41-50.
5. Российское трудовое право: учебник / под ред. А.Д. Зайкина. М., 1997.
6. Хныкин Г.В. Правовые проблемы управления охраной труда // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2013. № 11. С. 42-49.
Чудова Екатерина Алексеевна,
ведущий юрист ООО «Стратегия-Капитал».
Источник: Чудова Е.А. Законодательство о специальной оценке условий труда: новые правовые категории и вопросы терминологии // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 3. С. 31 – 34 (статья размещена в СПС КонсультантПлюс); электронный ресурс: www.consultant.ru.
Все публикации
