Сравнительная характеристика специальной оценки условий труда, аттестации рабочих мест и государственной экспертизы условий труда
03.01.2017 9:30:00
В данной статье рассматриваются проблемы нового законодательства о специальной оценке условий труда и эффективности ее применения. Анализируются понятия «специальная оценка условий труда», «аттестация рабочих мест», «государственная экспертиза условий труда» с целью их сравнения и соотношения между собой.
В данной статье рассматриваются проблемы нового законодательства о специальной оценке условий труда и эффективности ее применения. Анализируются понятия «специальная оценка условий труда», «аттестация рабочих мест», «государственная экспертиза условий труда» с целью их сравнения и соотношения между собой.
Так, сравнивая понятие «специальная оценка условий труда» и замененное им понятие «аттестация рабочих мест», автор отмечает, что в формулировке специальной оценки условий труда отсутствует указание на ее цель. Этот фактор ослабляет нацеленность субъектов специальной оценки условий труда на повышение уровня охраны труда и тем самым снижает эффективность специальной оценки условий труда как средства обеспечения охраны труда. Автором формулируются соответствующие предложения по совершенствованию действующего законодательства по охране труда.
Автор:
Кирсанова Дарья Алексеевна, аспирант кафедры «Трудовое право и право социального обеспечения» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Россия, Москва.
Российское трудовое законодательство одной из своих целей провозглашает создание для работников благоприятных условий труда (ч. 1 ст. 1 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ)). Значимость понятия «условия труда» также подтверждается положением части 3 статьи 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Право на охрану труда, закрепленное в ст. ст. 21 и 219 ТК РФ, работник реализует в процессе трудовой деятельности. Статья 220 ТК РФ закрепляет гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда [2].
Однако современное состояние охраны труда в нашей стране трудно оценить как удовлетворительное. В настоящее время вопросы совершенствования управления охраной труда выдвинуты на уровень наиболее актуальных проблем современного законодательства.
Так, относительно недавно в трудовом законодательстве произошли значительные изменения, а именно: с 01.01.2014 г. вступили в силу два Федеральных закона от 28 декабря 2013 г. – № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее – Закон № 426-ФЗ) и № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона о специальной оценке условий труда» (далее – Закон № 421-ФЗ), касающиеся регулирования вопросов охраны труда, предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу во вредных и опасных условиях труда.
С 01.01.2014 вместо аттестации рабочих мест введено новое понятие – специальная оценка условий труда, которая должна проводиться в соответствии с Законом № 426-ФЗ. Порядок проведения такой оценки существенно изменен по сравнению с предыдущим порядком проведения аттестации рабочих мест [1].
Обязанности по организации и финансированию проведения специальной оценки условий труда возлагаются исключительно на работодателя. Оценка проводится совместно работодателем и организацией или организациями, привлекаемыми работодателем на основании гражданско-правового договора.
Отмена аттестации рабочих мест связана с ее малоэффективностью. Во-первых, потому, что не достигалась одна из основных целей – улучшение условий труда на рабочих местах. Во-вторых, работодатели не имели особой заинтересованности ни в ее проведении, ни в последующей реализации мероприятий по совершенствованию системы охраны труда на предприятии. В связи с этим был высок риск подмены действительных результатов аттестации желаемыми. Введенная Законом № 426-ФЗ специальная оценка условий труда, снизив многие барьеры в установленном порядке проведения процедуры, тем самым стимулирует работодателей выполнять свои обязательства. Например, чтобы уменьшить размер выплат дополнительного страхового тарифа в Пенсионный фонд РФ ранее результатов аттестации рабочих мест было недостаточно, нужно было проводить и специальную оценку. Выделив специальную оценку условий труда в самостоятельный институт, трудозатраты работодателя удалось минимизировать – достаточно провести процедуру, ее результатов будет достаточно для достижения большинства целей в области охраны труда.
Хотя специальную оценку и выделили в отдельный институт, утверждать, что эта процедура имеет уникальный характер, нельзя. На первый взгляд кажется, что отличий в порядке проведения этих процедур нет и что специальная оценка условий труда практически та же самая аттестация рабочих мест. Но если проанализировать более детально, специальная оценка условий труда все же отличается от аттестации рабочих мест [1].
Начнем с того, что специальная оценка условий труда была введена Законом № 426-ФЗ, аттестация рабочих мест действовала на основании Приказа Минздравсоцразвития России от 26.04.2011 г. № 342н «О порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда». На уровень Федерального закона специальная оценка условий труда была выдвинута в связи с Поручением Президента РФ В.В. ПУТИНА «О замещении рабочих мест с вредными условиями труда». Федеральный закон разрабатывался в предельно короткие сроки. В установленные сроки Минтруд уложился.
Сравнивая понятие аттестации рабочих мест с понятием специальной оценки условий труда, можно заключить, что по содержанию они практически совпадают: в обоих случаях речь идет об оценке соответствия действующим нормативам фактических условий труда и обеспеченности работника средствами защиты (но аттестация рабочих мест, в отличие от специальной оценки условий труда, включала в себя оценку обеспеченности только индивидуальными средствами защиты, а не коллективными).
Однако в законодательной формулировке аттестации рабочих мест указывалось на ее цель – осуществление мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда [5]. И, поскольку проведение аттестации рабочих мест вменялось в обязанность работодателю, осуществление указанных мероприятий также входило в его обязанности.
В формулировку специальной оценки условий труда российский законодатель указание на ее цель не включил. Это, на наш взгляд, способно ослабить нацеленность субъектов специальной оценки условий труда на повышение уровня охраны труда и тем самым снизить эффективность специальной оценки условий труда как средства обеспечения охраны труда, что, в свою очередь, может негативно повлиять на закрепленную в ст. 22 ТК РФ обязанность работодателя обеспечивать безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда, и предусмотренную п. 6 ч. 2 ст. 4 Закона № 426-ФЗ обязанность реализовывать мероприятия, направленные на улучшение условий труда работников, с учетом результатов проведения специальной оценки условий труда. Поэтому полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 3 Закона № 426-ФЗ абзацем вторым следующего содержания:
«Специальная оценка условий труда проводится в целях приведения условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда».
Обосновывая необходимость принятия Закона о специальной оценке условий труда, авторы пояснительной записки «К проекту Федерального закона "О специальной оценке условий труда"», отметив, что на тот момент российским законодательством были фактически предусмотрены три процедуры исследования условий труда: аттестация рабочих мест, специальная оценка условий труда и государственная экспертиза условий труда, – указали: «Очевидно, что указанные процедуры должны быть объединены и унифицированы».
Однако в результате унифицированными оказались только нормы об аттестации рабочих мест и о специальной оценке условий труда. Ранее действовавшие положения об аттестации рабочих мест были переработаны и органично включены в законодательство о специальной оценке условий труда, при этом само понятие аттестации рабочих мест было заменено понятием специальной оценки условий труда с сохранением своего смысла. Что касается норм о государственной экспертизе условий труда, то они не подверглись унификации и были в основном сохранены. Поэтому возникает вопрос о соотношении понятий специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда [4].
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих государственную экспертизу условий труда и специальную оценку условий труда, показывает, то различие между ними можно провести по объекту и по субъекту.
Действующее трудовое законодательство определяет государственную экспертизу условий труда как оценку соответствия объекта экспертизы государственным нормативным требованиям охраны труда (ч. 11 ст. 209 ТК РФ). В качестве цели государственной экспертизы условий труда закреплена оценка:
– качества проведения специальной оценки условий труда;
– правильности предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда;
– фактических условий труда работников.
Указанные обстоятельства, составляющие содержание цели государственной экспертизы условий труда, рассматриваются как объекты экспертизы <см.: пункт 2 Порядка проведения государственной экспертизы условий труда (Приказ Минтруда России от 12.08.2014 № 549н «Об утверждении Порядка проведения государственной экспертизы условий труда» // Российская газета. 2014. 14 нояб.)>.
Заметим также, что включение качества проведения специальной оценки условий труда в состав объектов государственной экспертизы условий труда свидетельствует о том, что законодатель четко отделяет одну процедуру от другой и рассматривает государственную экспертизу условий труда как средство контроля за качеством специальной оценки условий труда.
Специальная оценка условий труда, как указывалось выше, трактуется российским законодателем как идентификация вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса и оценка уровня их воздействия на работника. Российский законодатель рассматривает указанные факторы как объект специальной оценки условий труда, подчеркивая, что именно эти факторы подлежат исследованию (испытанию) и измерению при проведении специальной оценки условий, и закрепляя их перечень в законе (ст. 13 Закона № 426-ФЗ). На вредные и (или) опасные производственные факторы как объект специальной оценки условий труда указывает и Методика проведения специальной оценки условий труда, утвержденная Приказом Минтруда России от 24.01.2014 № 33н, подчеркивая, что именно данные факторы подлежат идентификации и исследованию в ходе проведения специальной оценки условий труда.
Таким образом, объект государственной экспертизы условий труда шире объекта специальной оценки условий труда и включает в себя последний.
Согласно ч. 1 ст. 216.1 ТК РФ, субъектом государственной экспертизы условий труда выступают:
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда.
Специальную оценку условий труда вправе проводить только независимая организация, отвечающая установленным законом требованиям (ст. 19 Закона № 426-ФЗ) и допущенная к деятельности по проведению специальной оценки условий труда.
Правила допуска организаций к деятельности по проведению специальной оценки условий труда, их регистрации в реестре организаций, проводящих специальную оценку условий труда, приостановления и прекращения деятельности по проведению специальной оценки условий труда, а также формирования и ведения реестра организаций, проводящих специальную оценку условий труда, утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.06.2014 г. № 599 «О порядке допуска организаций к деятельности по проведению специальной оценки условий труда, их регистрации в реестре организаций, проводящих специальную оценку условий труда, приостановления и прекращения деятельности по проведению специальной оценки условий труда, а также формирования и ведения реестра организаций, проводящих специальную оценку условий труда» (Собрание законодательства РФ. 2014. № 27. Ст. 3780).
При этом эксперт организации, проводящей специальную оценку условий труда, не может являться должностным лицом органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного надзора (контроля) в установленной сфере деятельности, а также на проведение государственной экспертизы условий труда (п. 1 ч. 2 ст. 22 Закона № 426-ФЗ).
Таким образом, отличия специальной оценки условий труда от государственной экспертизы условий труда заключаются в следующем. Во-первых, объект специальной экспертизы условий труда более узкий, чем объект государственной экспертизы условий труда. Первый ограничен вредными и опасными производственными факторами, а второй включает в себя все фактические условия труда (в том числе вредные и опасные производственные факторы), а также качество проведения специальной оценки условий труда и правильность предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда. Во-вторых, субъектом специальной оценки условий труда является независимая организация, получившая допуск к деятельности по проведению специальной оценки условий труда, а субъектом государственной экспертизы условий труда – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Рассмотрение понятия специальной оценки условий труда показало следующее.
1) В содержание специальной оценки условий труда входят:
– идентификация вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса;
– определение степени отклонения фактических значений вредных и (или) опасных факторов от установленных нормативов;
– оценка уровня воздействия вредных и (или) опасных факторов на работника;
– оценка обеспеченности работника средствами защиты.
2) Сравнивая понятие аттестации рабочих мест с понятием специальной оценки условий труда, можно заключить, что по содержанию они практически совпадают: в обоих случаях речь идет об оценке соответствия действующим нормативам фактических условий труда и обеспеченности работника средствами защиты. Однако в законодательной формулировке специальной оценки условий труда не указано на цель осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда, которая была закреплена за аттестацией рабочих мест. Полагаем необходимым восполнить данный пробел.
3) Специальная оценка условий труда отличается от государственной экспертизы условий труда по объекту и по субъекту. Объект специальной экспертизы условий труда более узкий, чем объект государственной экспертизы условий труда. Субъектом специальной оценки условий труда является независимая организация, а субъектом государственной экспертизы условий труда – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Серегина Л.В. Особенности регулирования труда работников в сфере проведения специальной оценки условий труда: Научно-практическое пособие; Особенности правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Т.Ю. Коршунова // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. 2015. С. 173.
3. Чудова Е.А. Законодательство о специальной оценке условий труда: новые правовые категории и вопросы терминологии // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 3. С. 28.
4. Чудова Е.А. Некоторые проблемы применения законодательства о специальной оценке условий труда // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 2. С. 34.
5. Чучкина И.В. Результаты специальной оценки условий труда и их обжалование // Отдел кадров коммерческой организации. 2015. № 7.
6. Юсупов К.И. Законодательство о специальной оценке условий труда: готовящиеся изменения // Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение. 2016. № 2. С. 16.
Источник публикации: Кирсанова Д.А. Сравнительная характеристика специальной оценки условий труда, аттестации рабочих мест и государственной экспертизы условий труда // Современный юрист. 2016. № 3. С. 102-110 (статья была размещена в СПС «КонсультантПлюс»); электронный ресурс: www.consultant.ru.
Все публикации
